【获奖论文】林伯强、刘畅：中国能源补贴改革与有效能源补贴

编者语：

中国作为能源消费大国，2009年以来，政府通过能源价格机制改革，一直致力于减少能源补贴。自2013年中国化石能源补贴大幅削减，至2015年财务意义上的补贴已取消。但是居民部门交叉补贴现象仍然严重，同时大量的煤炭消费导致高昂的环境外部成本，使得考虑环境外部成本的能源补贴依然存在。敬请阅读！

在应对气候变化的背景下，化石能源补贴是一个全球性的难题。2009年，G20峰会提出全面退出化石能源补贴，之后多年进展甚微。中国作为能源消费大国，2009年以来，政府通过能源价格机制改革，一直致力于减少能源补贴。自2013年中国化石能源补贴大幅削减，至2015年财务意义上的补贴已取消。但是居民部门交叉补贴现象仍然严重，同时大量的煤炭消费导致高昂的环境外部成本，使得考虑环境外部成本的能源补贴依然存在。鉴于政府需要平衡经济发展、能源普遍服务和环境可持续性三大能源目标，应允许一定量的有效能源补贴，但需要继续通过清洁发展和能源价格机制改革，减少无效能源补贴，主要解决居民交叉补贴和减少环境外部成本，并防止能源补贴反弹。

引言：

2009年9月，二十国集团领导人在美国匹兹堡G20峰会上提出，“在中期内逐步取消并理顺低效化石能源补贴，同时有针对性地为贫困人群提供支持”，要求各国能源和财政部长明确本国的化石能源补贴，并制定取消化石能源补贴的时间表及报告进度。作为全球最大的能源消费国及碳排放国，中国的能源补贴改革备受关注。

过去，中国的化石能源价格普遍受政府管制，且多为成本加成定价。政府管制下较低的化石能源价格，意味着大量的化石能源补贴。例如，Lin和Jiang估算的2007年中国化石能源补贴高达3567.3亿元，占当年GDP总量的1.43%。国际能源署(IEA)估算的2011年中国化石能源补贴为356亿美元。我们对中国能源价格改革政策进行梳理后发现，2009年以来，中国化石能源价格改革明显加速并在各个领域全面铺开(见表1)。

与其他化石能源产品相比，中国的成品油价格改革推进速度较快。2006年，中国开始将国内成品油价格与国际原油价格有控制地间接接轨，由于没有规定调价周期，成品油价格机制并未完全运行。2009年，中国政府出台了包括定价机制、燃油税和收费在内的最有力的改革措施，成品油与原油价格开始真正“联动”起来。2013年，中国政府进一步完善成品油定价机制，缩短计价和调价周期，取消调价幅度限制，调整挂靠油种。

在世界能源消费结构中，天然气通常占一次能源消费总量的24%左右。而中国的天然气消费量占比不足6%。过去，中国天然气价格同样由政府指导并采取成本加成定价。随着中国天然气消费量的爆发式增长，中国自2007年成为天然气净进口国，成本加成定价法则下的气价倒挂现象严重。2011年，中国政府选择广东、广西两地进行试点，试行“市场净回值法”定价机制改革，并在2013年将两广地区的定价思路向全国推广，将天然气价格管理由出厂环节调节转移至门站环节，实行政府指导的最高上限价格管理，推行“存量气十增量气”门站价调整方案。2014年，国家发改委将天然气价格改革延伸至居民部门，对居民用气实施阶梯气价。2015年，政府将最高门站价格管理改为基准门站价格管理。在成本加成定价法则下，中国天然气消费量的爆发式增长使其补贴规模逐年增加。政府自2013年以来快速推进的天然气补贴改革，有助于抑制和减少天然气补贴。

中国的能源结构“以煤为主”，是世界上最大的煤炭消费国。自20世纪90年代以来，煤炭价格从政府定价逐渐过渡到市场化定价。由于中国的电价受政府管制，电煤价格同样受到政府干预，分“计划煤”和“市场煤”。2005年以来，政府多次表示不再干预或协调电煤价格。2013年，政府取消重点电煤合同和煤炭价格双轨制，煤炭价格全面市场化，这意味着中国政府对煤炭的补贴也相应取消。

中国的电力价格受政府管制，电价主要由历史水平及新增费用决定。中国的电力系统一直以火电为主，火电提供了超过75%的电力。电力价格的市场化程度远远小于煤炭价格，这使得中国的煤电矛盾尤其突出。2005年中国政府宣布实施煤电联动政策，力求两者之间价格挂钩。然而在实际操作中，煤电联动实施多次受阻。此外，中国的居民用电价格低，存在严重的交叉补贴。2012年，为有目标地补贴居民用电，中国政府在全国范围内推行三档式阶梯电价，各省根据实际条件制定不同的阶梯电价方案。2013年，政府将原本的七大类销售电价简化归并为居民、农业及工商业用电价格。与油、气领域的改革相比，中国电力部门的价格改革相对滞后。

化石能源补贴通常会造成低效甚至无效的能源使用，导致能源过度消费和环境污染。G20 2009年峰会后，各国纷纷制定了化石能源补贴改革计划。作为全球第一大能源消费国和碳排放国，中国化石能源补贴改革进程亦明显加快(见表1)。那么，自那时以来，中国油、气、煤、电领域的改革是否真正发挥作用?当前中国的化石能源补贴是否已大量削减?笔者将围绕这些问题进行研究。

本文余下部分的结构安排如下：第二部分利用价差法估算中国2013-2015年的化石能源补贴规模，分析补贴的动态变化；第三部分估算包含环境外部成本的中国化石能源补贴；第四部分提出有效能源补贴的概念，并结合节能供给曲线估算有效能源补贴；第五部分为结论和政策建议。

二中国化石能源补贴量有多大

现有测度化石能源补贴的方法有许多，如价差法、生产者（消费者）补贴等值法、具体项目法等。对于许多发展中国家而言，受限于数据可得性，价差法可能是唯一可行的方法。对中国而言，大多数能源补贴都是消费侧补贴，适用价差法。Lin和Jiang以及Liu和Li均采用IEA提出的价差法，对2007年中国化石能源补贴规模进行了全面估算。本文将采取同样的方法对2013-2015年中国化石能源补贴规模进行估算，分析中国化石能源补贴的动态变化。

（一）价差法

准确确定基准价格（reference price）是价差法计算补贴规模的基础。对于中国这样的油、气净进口国而言，进口部分的基准价格为能源国际运输枢纽（海港或空港）的最近价格经质量差异调整后，加上净进口者所承担的运费与保险成本，再加上国内运销成本费用，以及增值税。而国内生产部分则以国际市场价格作为参考基础，加上相应的运输费用及税费。确定基准价格和终端消费价格后，价差和补贴规模可分别表示为：

其中PGi为价差，RPi为基准价格，CPi为终端消费价格也即消费者实际支付价格，IPi为国际市场价格或到岸完税价格，Di为运输费用及市场销售成本，Ti为相应的税费，Ci为能源消费量，Si为能源补贴规模，其中i为能源产品种类。

中国的成品油主要包括汽油、柴油、燃料油、航空煤油等，其中的汽油、柴油是使用最为广泛的成品油。鉴于中国近年来推出的成品油定价机制改革主要针对汽油、柴油，因此本文计算的成品油补贴以汽油和柴油为主。2015年，汽油、柴油的平均国际价格分别为77.7美元／桶（折合约4118元／吨）、66.2美元／桶（折合约3014元／吨）。与2007年相比，汽油、柴油增值税税率不变（17%），但关税税率均从2%降至1%。从图１中可以看到，自2009年5月政府宣布新的成品油定价机制后，中国汽油、柴油和国际原油价格开始真正接轨，上下浮动。根据国家发改委确定和公布的汽油、柴油价格调整计算，2015年，中国93号汽油和0号柴油的零售平均价格分别为8039.1元／吨、6522.8元／吨。

不同于石油，天然气各区域市场由于资源禀赋、定价机制以及供需结构的不同，价格差异较大。以2015年为例，美国Henry Hub的天然气价格仅为2.62美元／百万英热单位，而英国NBP天然气价格为6.62美元／百万英热单位，日本LNG进口平均价格则为10.64美元／百万英热单位。过去受数据限制，学者多以美国Henry Hub天然气价格作为国际天然气价格，计算中国天然气基准价格。2013年中国天然气定价机制改革后，天然气价格与可替代能源价格挂钩，因此本文采用Lin等的计算方法，以增量气价格作为我国天然气市场化价格。与欧美等发达国家相比，中国的居民用电价格长期低于工业用电价格（图2），电力部门存在严重的交叉补贴。由于电力无法像其他能源产品一样储存并交易，因此采用长期边际成本作为基准价格，本文的计算以亚洲开发银行估计的长期边际成本为基础，并利用居民消费价格指数（CPI）进行调整。自2013年起，中国政府将销售电价并归为三类，其中居民生活用电和农业生产用电价格低于长期边际成本，而工商业及其他部门的电力消费价格高于长期边际成本。中国的电煤经过了多年的市场化改革，至2013年煤炭价格已经全面市场化。因此，本文认为，自2013年起中国煤炭部门的补贴已完全取消。

（二）2015年中国化石能源补贴规模

通过计算，2015年中国各类化石能源的补贴价格如表２所示。其中，汽油、柴油平均补贴率分别为-13.13%，-22.33%。事实上，我们通过计算2013-2015年汽油、柴油补贴率后发现，2013年高油价时期，中国汽油、柴油补贴率已不到6%。随着2013年成品油定价机制的进一步完善，以及国际原油价格持续低迷，汽油、柴油补贴率逐年下降，甚至出现了负补贴的情况。值得一提的是，随着2014年下半年国际原油价格暴跌，政府多次上调成品油消费税，以促进节约能源，治理大气环境污染，鼓励能源汽车发展。消费税调节也在一定程度上促进了成品油补贴的降低。在中国实施天然气价格改革前，2012年中国天然气补贴率高达33.10%。改革后，天然气补贴率开始逐年下降，至2015年中国工业、商业部门天然气补贴率分别降至1.08%、4.36%，但由于定价机制改革并未涉及居民部门，居民天然气补贴率仍然较高。与此同时，电力行业交叉补贴现象仍然严重，居民部门用电补贴率高达50%以上。

结合2015年各类化石能源的消费量，我们计算出2015年中国化石能源的补贴规模为-1047.41亿元。这意味着，2015年中国财务意义上的化石能源补贴已经完全取消。

表3表明，2015年中国化石能源补贴主要存在于电力和天然气。值得注意的是，中国居民部门电价和气价交叉补贴的现象仍然严重。2015年中国居民和农业部门用电交叉补贴分别为4868.10亿元、167.94亿元。而工业、商业及其他部门则分别付出了3069.95亿元、463.30亿元、149.63亿元的收益，补贴居民和农业部门。受发电成本上涨及税费增加的影响，2001-2015年间，中国工业部门的电价上涨近50%，考虑到居民的承受能力及社会稳定的需要，政府对居民部门的销售电价仅提价15%左右。与此同时，城市化进程使得居民部门的电力消费量大幅增加，这使得居民部门的电力交叉补贴居高不下。

我们进一步将居民电力补贴，分为城镇和农村居民两个部分进行分析。结果表明，城镇居民享受的电力补贴多于农村居民。2015年，城市居民电力补贴为2760亿元，农村居民仅为2108亿元。目前实施的“城乡同价”意味着补贴农村用电，但从补贴保障贫困人群的角度出发，还需进一步改进城乡居民电力补贴机制设计，将补贴合理有效地分发到各类人群。

除此之外，受益于天然气价格改革的推进，2015年工业、商业部门天然气补贴大幅削减至48.36亿元、63.12亿元，而由于定价机制改革并未涉及居民部门，居民气价仍明显低于工业气价，居民部门天然气补贴量高达474.50亿元，占天然气总补贴量的81%。

（三）中国化石能源补贴规模变化

为进一步分析中国化石能源补贴的变化过程，我们采用同样的方法计算2013年、2014年化石能源补贴规模，同时将其与匹兹堡峰会前的2007年、2008年化石能源补贴规模进行对比。对比时，我们以2015年为基期，将其余年份的名义补贴规模值转换为基年不变价。

图3显示，匹兹堡峰会前，中国化石能源补贴量大，尤其是能源价格高企的2008年，化石能源补贴总额约为9000亿元（不变价）。中国化石能源补贴的大幅削减始于2013年，其主要原因如下。

第一，2013年政府取消重点电煤合同和煤炭价格双轨制，煤炭价格全面市场化，这意味着煤炭补贴基本消除。虽然过去煤炭补贴仅占化石能源总补贴的10%-14%左右，但由于煤炭是所有化石能源中碳排放系数最高的能源品种，取消煤炭补贴为中国减少了约1亿吨的二氧化碳排放。

第二，2013年政府进一步完善成品油定价机制，使得汽油、柴油与原油价格的联动更为有效。定价机制完善后，成品油补贴在高油价时期（2014年原油价格为99美元／桶）已基本取消，而在低油价时期（2015年原油价格为52美元／桶），甚至出现了负补贴。应该说，即使未来成品油价格大幅反弹，目前的成品油定价机制也能够保证成品油补贴不再大幅反弹。

第三，由于天然气消费量在近十年的快速增长，且天然气价格改革相对滞后，天然气补贴规模逐年增加。至2013年，在其他化石能源补贴大幅减少的情况下，天然气补贴成为中国化石能源补贴最主要的部分，占总补贴比重的50.2%。但是，随着政府在2013—2015年对天然气领域采取的一系列密集改革措施，天然气补贴在2013—2015年大幅削减，2015年非居民部门天然气补贴已基本取消。

结合前文的图1可以发现，2014年下半年国际原油价格暴跌后油价长期低迷，与之联动的成品油价格大幅降低，这使中国成品油在2015年出现了负补贴的情况。同时，中国各类能源产品消费增速大幅降低。2014年的中国能源消费增长率仅为2.2%，2015年的能源需求近乎零增长。可见，得益于能源价格大幅下跌和能源需求增速减缓，以及能源价格机制改革的有效推进，2013—2015年中国化石能源补贴大幅削减，补贴规模从3834.50亿元下降至-1047.41亿元。

与此同时，我们的分析发现，居民部门化石能源补贴规模从2013年的5400.43亿元削减至2015年的5051.73亿元，减少了349亿元，削减幅度不大。即使居民天然气消费量逐年增加，由于居民阶梯气价的实施以及居民气价的上调，使得居民部门用气补贴量削减了125亿元。同时，成品油定价机制的进一步完善，以及成品油价格的持续低迷，使居民部门的成品油补贴大幅削减。但是，由于居民电力消费的补贴没有得到解决，而居民电力消费量又在不断增加，致使居民电力交叉补贴量有所上升。图4显示，居民电力交叉补贴从2013年的4561.81亿元增至2015年的4868.10亿元。

三包含外部成本的化石能源补贴

理论上说，能源产品的基准价格可视为“经济价格”，能够反映能源产品的各项成本，不仅包括开采和运营成本，还包含资源稀缺成本以及环境污染等造成的外部成本。然而，由于能源代际问题和环境影响的未知性，现实中的“经济价格”很难真正反映资源稀缺成本和外部成本。其中，资源稀缺成本由于时间的动态变化难以估计，但随着各国对环境问题的重视，越来越多的学者和研究机构开始关注环境外部成本。

利用美国国家研究所（The US National Reserch Coucil）等估算的煤炭、成品油和天然气外部成本，姚昕等对中国2007年包含外部成本的化石能源补贴进行了计算。随着时间的推移，中国目前面临着更严峻的环境状况，尤其是雾霾等环境问题的集中爆发，公众的日常生活以及健康受到严重影响，各类化石能源产品的环境外部成本发生了很大变化，为此，我们参考Parry等的最新研究计算结果。Parry等详细估算了150多个国家煤炭、成品油、天然气的外部成本，其中中国的煤炭、天然气、汽油、柴油的环境外部成本分别为15美元／吉焦（折合约2738.80元／吨）、3.2 美元／吉焦（折合约0.78元／立方米）、16.5美元／吉焦（折合约4755.98元／吨）、15.3美元／吉焦（折合约3736.50元／吨）。

图5显示，煤炭和天然气的环境外部成本主要包括碳排放成本和空气污染成本，空气污染成本主要包括二氧化硫、氮氧化物和PM2.5三种污染物产生的污染成本。煤炭燃烧产生的空气污染成本约为11.7美元／吉焦，其中二氧化硫和PM2.5的污染成本分别占空气污染总成本的54%38%；相对而言，天然气产生的空气污染物较少，其空气污染成本仅为1.3美元／吉焦；而汽油和柴油的外部成本除考虑碳排放成本及空气污染成本外，还考虑了交通拥堵、交通事故产生的外部成本。除此之外，柴油还需额外考虑重型车辆对道路的损毁成本。结合Parry等计算的中国化石能源单位环境外部成本，我们可以估算出2015年中国包含环境外部成本的化石能源补贴规模。

表4表明，在综合考虑化石能源环境外部成本的情景下，2015年中国化石能源补贴规模将高达86201.69亿元，占当年GDP的12.74%。与不考虑外部成本的情景相比（表3），煤炭燃烧产生的大量外部成本使煤炭从无补贴转为补贴量高达74188.28亿元，占总补贴的86.06%。即使中国自2013年的煤炭价格已经完全市场化，但煤炭所产生的环境污染和健康外部成本，并没有体现在目前的煤炭定价机制中。目前煤炭定价中的环境税费仅为30-55元／吨，其中消费侧排污费仅为5元／吨左右，仅次于煤炭补贴，成品油补贴规模也大幅增加，而相对清洁的天然气即使在考虑外部成本的情景下，补贴总额增加并不大。

我们进一步估算了2013-2015年包含外部成本的中国化石能源补贴规模，以考察化石能源补贴的动态变化。图6显示，在包含外部成本的情景下，中国化石能源补贴规模也是逐年下降的，2015年化石能源补贴规模比2013年降低了8586亿元。其中，由于煤炭消费量的减少，煤炭补贴减少了4161亿元。

四进一步的讨论：定义有效能源补贴

二十国匹兹堡峰会曾号召IEA、经济合作与发展组织、国际货币基金组织（IMF）、世界银行、石油输出国组织提供一个分析能源补贴的框架，并相应给出取消能源补贴的建议。事实上，这些国际机构也在持续关注化石能源补贴问题，尤其是IEA和IMF多年来持续估计了世界化石能源补贴的规模。但是，各机构间采取的估算方法不同，导致计算的化石能源补贴规模相差很大。例如，IEA利用价差法估算的2013年全球化石能源补贴为5320亿美元，而IMF在考虑环境外部成本的情形下，估算的2013年全球化石能源补贴高达4.9万亿美元。各机构间能源补贴估算方法的差异，给化石能源补贴研究带来了许多阻碍，究其原因是国际社会对“有效的”能源补贴没有一个共同的定义。

（一）有效能源补贴的含义

过去的能源补贴定义在于“经济价格”与“现行价格”之差。现实中“经济价格”由于市场扭曲而难以观察，所以通常采用影子价格、支付意愿等作为替代。因此，同一个能源品种的补贴，估计出来的补贴数字通常差异比较大。尤其是“经济价格”中是否考虑能源稀缺和环境外部成本，对估算的补贴规模影响很大。从前文的估算结果可以看到：从财务意义上讲，2015年中国化石能源补贴已经取消，而一旦考虑环境成本，中国的化石能源补贴规模将剧增至86201.69亿元。事实上，任何一国的能源发展通常需要实现三个可能互相矛盾的基本目标：支持经济增长、提供能源普遍服务和保障环境可持续。不同国家，由于资源禀赋、社会制度、政策理念等不同，会侧重不同的目标。同一国家的政府在不同的经济发展阶段，也需要强调或偏向某个能源目标，采用不同的能源补贴方式和补贴程度。例如，在一个国家发展的初期，政府可能更注重能源支持经济增长和提供能源普遍服务，而忽略保障环境的可持续性，具体表现就是通过能源补贴，压低能源以及相关环境的成本；而一旦经济发展进入比较高收入的阶段，便关注保障环境的可持续性，此时会进行能源价格改革，提高能源和环境的成本，逐步退出化石能源补贴。

现实中，各国政府通过价财税体系来平衡能源三大目标。如果政府能够知道并且能全面考虑到经济社会的各种目标和约束（包括经济发展、能源普遍服务以及环境可持续性三大目标），可以求解出一个平衡三大目标的最优价财税体系，包括一个平衡三大目标的“最优价格”，这个“最优价格”包含“有效能源补贴”———“经济价格”和“最优价格”之间的部分，就是“有效能源补贴”（图７所示的灰色阴影部分）。“有效能源补贴”以外的补贴部分就是“无效能源补贴”（图７所示的黑色阴影部分），这是应该要努力取消的。

“有效能源补贴”具有实践意义。第一，“有效能源补贴”确立了能源补贴存在的合理性。政府可以通过改革而退出的能源补贴，基本上属于无效能源补贴，因此，推崇能源价格改革，减少补贴与“有效能源补贴”的存在没有矛盾。第二，通过改革使得补贴更加有效，也是确立“有效能源补贴”的重要手段。提高补贴的有效性主要是针对补贴设计的不合理性，还要注意“有效能源补贴”的动态性，比如说，补贴的边际效益是递减的，而且随着人们收入提高或者技术进步使得成本降低，所需要的补贴可以逐步减少。因此，即使是“有效能源补贴”，也需要有一个逐步退出的过程。

（二）量化中国的有效能源补贴

如果能够计算得到“有效能源补贴”，就可以通过政策设计退出剩下的能源补贴，即“无效能源补贴”。但是，如何量化目标函数和约束条件，是一个相当复杂的动态过程，因此，现实中求解理论上存在的“最优价格”和“有效能源补贴”具有一定困难。

对此，我们利用节能供给曲线（Supply Curve of Conserved Energy 或ConservationSupply Curve）框架下的最优节能量作为约束条件，计算各类化石能源产品的“最优价格”，近似求解有效能源补贴。节能供给曲线框架下的最优节能量意味着：在满足能源需求的前提下，在传统的能源平衡“供给＝需求”中引入经济可行的节能措施，使能源平衡转为“供给＋节能＝需求”。通过节能供给曲线计算所获得的最优节能量，是理性节能投资决策下所能达到的最大能源节约量。这意味着，在保障全社会能源有效供应的前提下，最大程度地支持环境可持续发展。也即是说，以节能供给曲线框架下的最优节能量作为约束条件，至少可以满足能源普遍服务和环境可持续性两大能源发展目标。同时，理性节能投资决策下的节能活动也会创造新的经济增长点，甚至可能促进经济增长。因此我们认为，该约束条件可以近似求解平衡三大能源目标下的有效能源补贴。

首先，我们计算出目前中国的节能供给曲线及最优节能量。在构建节能供给曲线时，首先需要测度每一种节能措施的节能成本（Cost of Conserved Energy，CCE）。将节能投资在该投资的生命周期内进行均摊，投资收益即为每年节约的能源。用平均每年的节能投资除以平均每年节约的能源量便得到节能成本（CCE）：

其中，I为节能措施的总投资成本，ΔＥ为每年节约的能源量，δ为实际折现率，ｎ为该措施的生命周期。如图8所示，每一个台阶代表着某一种节能措施的节能成本，其在横轴方向的长度则代表其可能的节能量。将一系列节能措施的节能成本由低到高进行排序，可得到完整的节能供给曲线。图8中的虚线表示能源价格，即处于能源价格水平以下的节能措施在经济上是可行的。

对于中国节能供给曲线的构建，我们参考林伯强和李江龙的研究，根据国家发改委编制的《国家重点节能低碳技术推广目录》（2015年本，节能部分），提取涉及煤炭、电力、钢铁等13个行业在内的266项重点节能技术的总投资成本和预计节能量进行计算，构建中国的节能供给曲线，如图9所示。

我们根据一次能源消费品种的权重和消费价格，计算出2015年综合能源价格为1533.5元／吨标准煤，即能源供应成本。由图９所示，中国目前的最优节能量为2.30亿吨标准煤。由于这266项节能技术分属于不同行业，无法将各项技术的节能量归类到各类能源品种中，我们按照中国2015年的一次能源消费结构，将2.30亿吨标准煤的最优节能量划分为不同的化石能源品种。2015年中国能源消费总量为43亿吨标准煤，其中煤炭、石油、天然气以及一次电力及其他能源分别占27.7、7.6、2.6和5.1亿吨标准煤。在考虑实现各类化石能源品种最优节能量的约束下，可根据各类化石能源产品的价格弹性及现行价格，计算出最优价格，如表5所示。

结合表5与各行业化石能源产品的消费量，可以得到各类能源产品的有效、无效能源补贴规模，如表6所示。2015年，中国化石能源的有效补贴和无效补贴分别为81665.6亿元和8219亿元。也即是说，目前政府可以通过价格机制改革和清洁发展，尽可能退出约8000亿元的能源补贴。即使考虑到保障居民和农村人群的能源服务需要，将居民和农业的能源补贴均视为有效补贴，2015年中国化石能源的无效补贴仍高达6054亿元。

此外，煤炭的有效和无效能源补贴分别为72419.5亿元和1768.8亿元。虽然煤炭的使用包含着很高的环境外部成本，但中国以煤为主的能源结构在短期内难以改变，为了保障能源有效供应以及支持经济发展，中国仍需消费相当数量的煤炭。在煤炭已经市场化和目前煤炭企业整体亏损的前提下，政府可以通过清洁发展和煤炭替代减少煤炭消费，从而进一步减少补贴。

为了考察有效能源补贴规模的动态变化，我们同样利用节能供给曲线框架下的最优节能量作为约束条件，计算出2014年的最优节能量，进而近似求解出化石能源有效能源补贴规模。图10显示，2015年化石能源的有效能源补贴规模比2014年下降了6698亿元。这也印证了有效能源补贴的动态性，即随着节能技术的进步，中国所需要的有效能源补贴在逐步退出。

五结论和政策建议

中国自改革开放以来，政府用较低的能源和环境成本，换来了快速的经济增长和普遍的能源服务，但同时也付出了巨大的环境代价。政府要开始治理环境必须通过改革，逐渐退出化石能源补贴，提高能源成本。2009年以来，中国出台了多项化石能源价格改革措施，改革明显加速并在各个能源领域全面铺开。

结合历年中国化石能源价格改革历程，本文利用价差法分别从财务成本、环境外部成本的角度，估算2013-2015年中国化石能源补贴规模，考察化石能源补贴的动态变化，并进一步提出有效能源补贴的概念，结合节能供给曲线估算中国化石能源的有效能源补贴。本文的主要研究结论包括以下几点内容。

第一，得益于能源价格大幅下跌和能源需求增速减缓，以及能源价格机制改革的有效推进，中国化石能源补贴近年来大幅削减。2013-2015年化石能源补贴规模从3834.50亿元下降至-1047.41亿元，至2015年财务意义上的补贴已经退出。随着2013年成品油定价机制的进一步完善，以及国际原油价格持续低迷，成品油补贴规模逐年下降，甚至出现了负补贴的情况。随着2013年政府开始实施密集的天然气补贴改革措施，天然气补贴规模在三年内削减了1377亿元，其中工业、商业部门的天然气补贴已基本取消。

第二，中国居民部门电力和天然气交叉补贴现象仍然严重。中国居民用电价格长期低于工业用电价格，同时城市化进程中居民电力消费量持续增长，居民电力交叉补贴居高不下。即使政府已实施居民阶梯电价政策，2015年中国居民电力交叉补贴仍高达4868.10亿元。同时，天然气定价机制改革并未涉及居民部门，居民用气价格仍远低于工业用气价格，2015年居民部门天然气补贴量占天然气总补贴的81%。

第三，居民部门化石能源补贴规模整体有所削减，近两年来在价格基本不变但消费量增长的前提下，削减幅度并不大。2013-2015年，居民部门补贴规模仅减少了349亿元。即使居民天然气消费量逐年增加，但居民阶梯气价的实施以及居民气价的上调，致使居民部门用气补贴量削减了125亿元。同时，成品油定价机制的进一步完善，以及成品油价格的持续低迷，使居民部门成品油补贴有所削减。但由于居民电力补贴并未解决，居民电力消费量的不断增加，使得居民电力交叉补贴量有所上升，进而导致补贴规模总量削减幅度并不大。

第四，在考虑环境外部成本的情景下，煤炭使用导致的能源补贴量仍然很大。即使中国在2013年已经完成了煤炭价格的完全市场化，但煤炭所产生的环境污染和健康外部成本，并没有体现在目前的煤炭定价机制中。由于煤炭消费量的减少，2015年煤炭产生的环境外部成本比2013年减少了4161亿元。然而，中国以煤为主的能源消费结构短期内难以改变，煤炭使用产生的碳排放及空气污染仍带来了高昂的环境外部成本，政府需要通过清洁发展和煤炭替代来进一步减少煤炭外部性导致的补贴。

第五，在能源平衡公式“供给十节能=需求”的基础上，利用节能供给曲线，可以计算出各类化石能源产品的“最优价格”，近似求解有效能源补贴。2015年，中国化石能源的有效能源补贴规模比2014年下降了6698亿元，而无效能源补贴仍高达约8000亿元。即使考虑到保障居民和农村人群能源服务的需要，将居民和农业的能源补贴均视为有效补贴，无效补贴仍高达6054亿元。因此，政府需要通过清洁发展和能源价格机制改革，进一步减少能源补贴。

第六，由于近年来能源补贴的减少，很大程度上得益于能源价格大幅度下跌和能源需求增速减缓，因此，能源需求和价格反弹将导致能源补贴反弹，政府需要把握改革时机，推进能源价格机制的市场化改革，尽可能锁定近年来减少化石能源补贴取得的成果，防止能源补贴反弹，主要包括解决居民交叉补贴和减少环境外部成本。现阶段能源供大于求和低能源价格，有益于能源改革。能源改革(尤其是其中更为敏感的能源价格改革)有两个基本前提条件。一是能源供需必须宽松，因为政府很难在能源短缺的时候进行改革，届时满足能源需求是首要任务，效率是其次，而改革是为了提高效率，满足需求可以不进行改革。二是能源价格必须是稳定的或者是下行的。因为能源价格改革的最大阻碍在于改革后价格可能上涨，从而影响经济增长和社会稳定。比如说，在低能源价格的背景下进行居民交叉补贴相关的价格机制改革，无非是改变以前错误的定价方式，此时如果价格不变甚至降价，改革必然受到居民的欢迎。因为相对而言，消费者更关心改革是否导致价格上涨，而不是政府以何种方式定价。此外，在低能源价格时进行改革，可以最小化改革对经济增长和社会稳定的影响。

第七，中国的能源补贴(含环境外部成本)将依然存在。从政府角度而言，一方面需要促进清洁发展和煤炭替代，改革能源价格机制和推动能源体制市场化，减少补贴；另一方面需要通过建立透明有效的价格机制，算清补贴账。从学界角度而言，关于中国能源补贴的研究还可以继续延伸两个方面的问题。一是深入研究平衡能源三大目标的最优价财税体系。二是如何将“有效能源补贴”合理有效地“分发”到各个收入群体，做好补贴设计，通过有目标和透明的能源补贴，最大化能源补贴的收益，同时兼顾补贴的效率和公平。（完）