电力是国民经济的先行行业，形成供电能力所需的投资大、时间长，一旦对电力供需预测失误，将影响全局。然而，“九五”过剩、“十五”缺电、“十一五”又可能出现过剩，这是否如一位电力专家所言，电力规划是一门有点“玄”的科学？在科学发展观指导下，细究“十一五”期间电力规划与发展的得与失，有望为制定“十二五”电力规划提供借鉴。
终极蓝图式规划遭弃
目前，我国已超额完成“十一五”电力工业发展的许多预设指标，且幅度巨大。来自中电联的资料显示，原规划2010年装机容量达到8.4亿千瓦，但2009年初就已逼近此目标。
从建国至今，以五年为周期的终极蓝图式规划总是顽强地贯穿在各种目标制定中。中国电力发展促进会秘书长姜绍俊认为，中国电力规划一直奉行由计划经济时期奠定的以确定性目标为核心的规划理念和方法，这种方法已越来越不适应处于市场化改革中的电力工业发展。
制定“十五”电力规划时，适逢东南亚金融风暴，经济形势低迷，当时预测“十五”期间GDP增长率不大于4.8％，电力弹性系数不大于0.66。而事实上，2001年～2003年，我国电力弹性系数都大于1，特别是2003年发电量增长率达15.3%，GDP增长率达9.1%，电力弹性系数上升到1.68。
若说此番规划引发后来缺电，并不确切。更准确地说，在执行中未及时根据经济社会发展形势进行调整，才是造成严重缺电的主因。数据显示，1999年～2002年，我国每年装机容量增长速度明显下降，分别为7.7％、6.9％、6.0％和5.3％；但同期电力消费增速大涨，平均增幅达到9.33％，且呈加速上升之势，2002年达到11.6％。但这些信号，未受到足够重视。
想要加快调整节奏，打破“五年之规”，还牵扯了技术进步等许多因素。2004年10月，中电联曾召开电力工业“十一五”规划重大问题研讨会。会上，许多专家指出，更长距离输电，正使西南水电竞争力下降。然而，2004年12月，国家电网公司提出发展特高压输电技术，并在之后数年里推动其突飞猛进发展，一举改变了更长距离输电带来的忧虑，这些应在规划调整中有所体现。
所以，建立规划的“滚动调整机制”势在必行。4月3日，国家能源局局长张国宝在媒体撰文披露，除核电从“积极”变成目前的“大力发展”外，火电、水电、可再生能源的政策也有所变化。“可以说是又进行了一次调整。”国家发改委能源所高级顾问周凤起如此评价。
事实上，这样的调整在“十一五”期间屡见不鲜。可以相信，随着具体计划指标的淡化，人们的目光开始转向产业政策的引导力，并更加关注政府对经济社会发展的宏观调控力度和深度。
“规则空白期”
电力规划是政府对电力工业发展在时间、空间上的战略部署和行动纲领。实行统一规划，是数十年以来行之有效的“传家宝”。
过去几年，很多省份搞电力自我平衡、就近平衡，这与我国能源资源分布与用电负荷分布极不均衡的特点背道而驰。对于发电企业抢滩，一位电力规划专家强调，“我们相信这些企业还是想把资金、资源利用得好一些，但一个企业站在自身的角度，视野不够广阔，信息也有限。”
这突出反映了电力规划的症结，电力专家王信茂深感忧虑。他分析，目前，政府主管部门在电力规划编制和实施管理方面的工作进一步弱化了，重项目核准、轻规划管理的问题严重。作为指导电力工业科学发展、加快电力结构调整重要依据的电力产业政策和电力工业“十一五”规划，至今没有正式出台并发挥应有作用。
据记者了解，在市场化改革先行一步的国家，如英国、澳大利亚、挪威和美国等，甚至没有统一的发电规划，发电容量的增加靠市场提供的经济信号和用电需求信息调节，但一般来说都有统一的输电规划。但在中国，过去电力规划主要是确定最佳发电资源规划，电网规划实际上是电源送出规划的一部分，如今，更能感知市场信号的电网规划如何有更多话语权，需要制定者思想和行动的转变。
专家普遍认为，当前电力行业处于向市场经济过渡的“规则空白期”，规划工作弱化，市场失控。而电力规划对哪里可以采用市场手段，哪里要强调计划，如何能够充分反映供求关系和资源稀缺程度的电价体系等问题，都需细加推演。
谁应是电力规划的主体？无疑是政府。过去规划中，大多运用“自下而上”的方式，于是令人费解的情况会出现：某省的电力规划没发布，其属下某市的电力规划就实施了。现在，由于电力规模越来越大，局部地区的资源与需求差距很大，更要强调“自上而下”，即由国家层面上确定各地可以配置的资源量。
综合规划呼声渐高
市场经济条件下规划的最大特点就是从市场需求出发。厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强认为，如何把握电力需求始终是电力战略当中一个最重要、最基础的环节。
专家认为，未来电力需求难以准确预测，特别是像中国这样的经济转型国家更是如此。所以，要提高电力需求预测的水平，就要更好地研究经济发展的规律，用情景分析法替代趋势外推法，弄清发展轨迹，而非拘泥于电力发展水平预测。
电力规划的多重目标导向，正日渐成为新挑战。例如，“十一五”规划《纲要》明确提出的节能和减排两个约束性目标，就已紧密附加在电力工业之上。
姜绍俊坦陈过去电力规划的缺失：一是没有考虑到供给的效率；二是没有考虑需求侧提高能效；三是没有考虑电力项目对环境生态的影响以及清洁能源使用对于全社会成本的影响；四是电力产业发展需要上游或周边相关产业的支持；五是原有规划目标过于单一。
面对未来多变的电力市场需求，以及不断完善的价格体系与市场机制，不少专家认为，应在下一个五年逐步建立综合资源规划管理体系。换句话说，就是要将现在我国电力管理体制下，供应侧发输电项目的规划、立项、投资以及价格等环节的审批，需求侧的节能节电项目或需求侧管理项目的规划、立项、投资等环节的审批，由分开管理变为统一管理。
国网北京经济技术研究院副院长胡兆光分析，采用综合资源战略规划进行模拟可发现，若2015年我国电量需求达到5.85万亿千瓦时，届时需要发电装机12.9万亿千瓦，通过需求侧管理可以减少6700万千瓦左右的装机。如果政府不断完善市场机制，如价格、税收、资金等，其效益将更明显。
“美国由传统的电力发展模式调整到综合资源规划模式用了5～8年的时间。在我国实施这种管理应该比在其他国家更容易实现。只要能够适时地改革电力管理体制，就能够比较快地实施综合资源规划。”华北电力大学教授曾鸣说。
