“‘十三五’的电力规划，要真正解决规划割裂和支离破碎的问题，电源和电网，国家电网、南网和内蒙古电网，各种电源之间，就是一个统一的规划，再不会按照行政关系和不同企业来把规划割裂。”一位前能源局官员公开表示。
据《能源》杂志记者查阅的材料显示，十三五电力规划将主要包括以下八个方面的内容。一是电力需求预测，准确研判经济社会发展趋势和相关因素与电力需求的关系，按六大区域，分省预测电力需求总量、分布、负荷特性。二是电源规划，综合水资源、环境容量、化石能源、核燃料、可再生能源、交通运输、天然气管网等情况，提出电源布局、电源结构、装机进度、电力流等内容。三是电网规划，论证电网电压等级、输电方式、供电范围、电网结构，提出区域电网架构、输电通道、受端电网，统筹考虑规划期输电网和配电网建设。四是节能分析，从需求侧、发电侧、电网侧等方面进行节能分析，采取节能措施。五是经济性分析，对规划方案进行投资估算、投资效果评价和电价影响分析。六是科技创新，提出技术创新、关键设备研制的方向和目标。七是环境和社会影响评价，从节地、节水、节能、生态保护、控制排放等角度分析规划方案对环境的影响，对社会影响的程度、范围。八是政策措施，提出规划期产业政策、体制改革和保障措施。
“电力规划内容主要是三部分，包括电源、电网、电力系统的二次规划。对于一些大型、重点项目，规划中也应该明确。”国家能源局委托的“十三五”电力规划编写单位——中国电力规划研究院副总工、规划部主任佟明东对《能源》杂志记者称。
而随着我国电力工业的快速发展以及市场化改革的进程，规划的重点应该也随之改变。
根据中电联统计的数据，2014年，全国电力消费增速放缓，全社会用电量55233亿千瓦时，同比增长3.8%，比上年回落3.8个百分点。2015年第一季度，全国全社会用电量12901亿千瓦时，同比增长0.8%，增速比上年同期回落4.6个百分点。
“电力行业总体状况概括起来过去主要解决缺电的问题。而现在是在总体平衡的状态下，甚至宽松的状态下，去解决好不好的问题，性质发生了变化。好不好就是如何提质增效，提高质量，提高资产利用效率。我们预测十三五电力将呈现中速增长，4%—6%。规划的重点也发生变化。”中国电力企业联合会副秘书长欧阳昌裕说。
对于这一点，佟明冬也表示认同。“在‘十三五’期间，电源和电网规划都应该稍微放缓，合理控制开工规模。”
“对存量资产配置进行优化、技术改造，提高其资产运营效率，使电力工业总体的投入产出水平得以改善的安排，要在新的规划本子中进一步加强，这在以往的规划中是缺失的。”姜绍俊说。
在欧阳昌裕看来，“十三五”期间，电力发展应该做到三个提高，一是加快提高电能在众多能源消费中的比重，也就说要加快提高国家电气化水平。二是加快提高是加快提高电力系统中调峰电源的比重。造成目前火电利用小时数加速下降有两个原因，第一个原因确实供需宽松了；另外是由于中国的电源结构跟国外完全不一样，中国没有什么调峰电源，虽然有2.8亿装机的常规水电，但是调峰性能好的水电少。天然气比重小，才有5000万多千瓦。绝大多数是煤电，所以煤电为风电、太阳能、核电在进行深度调峰，效率马上下降，煤耗大幅度提升。三是要加快提高非化石能源的发电率比重。然后从环保、经济、容量三个维度来评价优先发展哪种电源。
除了规划核心应该是提高资产效率，还有一些关键问题应该在“十三五”规划中得到解决。“我国可再生能源主要分布在西部地区，其中水电主要在西南，风电和光伏电主要在三北，距离负荷中心较远，如何开发和输送应结合各地具体情况在规划中统筹安排，‘十一五’和‘十二五’期间那种脱离市场需求和输送条件的可再生能源规划方法不能继续下去了。有的企业主张建设跨17个省区市的‘三华’电网，有的人坚决反对‘三华’电网，认为这样建设电网毁掉了我国创造的分层分区管理电网的基本经验，‘三华’电网既不安全，又无必要但却需要大量投资，对此，规划编制不能以沉默对待。”姜绍俊对记者表示。
毫无疑问，对于解决电力发展中的现实问题，电力规划出台迫在眉睫。而随着电力工业发展的巨大变化以及利益主体的更加多元化，对于规划制定者而言，是一项巨大的考验。
规划者的考验
电力工业发展规划作为电力行业中长期发展的指导性文件，其编制、发布和落实的职责由国家发展改革委、能源局承担，相关部委参与。由于能源建设长周期的特点，如何更好地在规划中衔接将当下的建设与未来的需求对于规划制定者的一大挑战。
在姜绍俊看来，规划要处理好电力规划与电源项目、电网项目前期工作的关系。目前电力项目的前期工作大体上分为初步可行性研究和可行性研究，要解决两个问题，一是规划与项目挂不挂钩，二是项目进入规划要设定门槛，在取消“路条”的条件下怎样衔接好这一过程。
“因为能源基础设施的建设周期都比较长，长的需要十年，比如核电、大型水电甚至要花上十多年才能建成，有的要五六年时间，短的也要两三年时间。未来的需求跟当下的建设之间怎样衔接？这个需要通过规划实现。”上述前能源局某官员称。
“另外，也需要通过规划来统筹建设问题，就是说不能集中开工建设，还得考虑到上游产业，比如上游的设备制造企业，你把单子给了设备制造企业，一时生产不了，或者按照这么大的单子来配置生产能力，假如到明年你不需要了，突然没了订单，就会导致设备的闲置，这就要考虑到上游的设备制造商也要均衡安排生产。同时，我们也要考虑到下游，比如中能建、中电建等施工企业，不能说今年突然开工这么多的项目，到明年又没了，应该有一个均衡安排建设的问题，也就是说每年安排多少项目，这个靠市场是没有办法做的，而需要通过规划来引导解决。”
因而，对于规划起草者而言，更难的是各方利益的协调。作为能源规划一部分，电力规划要改变“十二五”期间诸多专项电源规划、区域电网规划的碎片化现象，加强统筹解决机制。
除了电网与电源的衔接，中央和地方的规划协调牵扯问题颇多。
因为不同的岗位、部门，不同的地方考虑也是不一样的。地方政府考虑的项目多少、就业和税收，项目收益往往放于第二位。而作为中间的规划制定者，既要解决供需的问题，又要解决行业可持续的问题。不同的部门需要相互制衡、相互协调，与过去相比，难度再不断加大。
特别是从2013年5月开始，国务院陆续公布了中央国家机关取消和下放行政审批项目的名录。按照2014年2月公布的《国家能源局行政审批事项公开目录》，国家能源局保留了17项能源审批权。其中3项由能源局派出机构实施。
这也就意味着，审批权下放后，国家能源局的职能将演变为制定产业规划、执行能源法律法规以及对市场进行监管。
“过去中央定规划，中央审批项目，一个部委相对是容易的。现在项目审批下去了，怎么统筹好、协调好，那难度肯定增大。过去统筹协调还有这样那样的问题，连规划都出不来，现在下去以后更是了，你怎么统筹协调，可能比过去的难度是几何的提升。规划的制定这实际上是对政府部门统筹协调能力的一个挑战。”欧阳昌裕评价道。
此外，处理好政府部门内综合规划局与专业司局的关系也是难点。“1988年成立能源部，规划设在综合计划同归口管理各产业规划，各专业司局可研究提出建议。现在国家能源局也设有综合部门和专业部门都在规划，这样综合和专业之间就需要衔接。”姜绍俊说。
也就是说，电力规划除了涉及能源局综合性的规划司外，电力司、新能源司、核电司等专业司局之间的协调也是重点。
在姜绍俊看来，2002年电力体制改革在取得巨大成功的同时，也产生了规划、科研等事业被弱化的副作用。规划院实行企业化，他所应当具有的政府职能荡然无存，连续三个五年规划执行的不理想，体制上的缺失是重要原因。
从目前情况看，中国能源集团下属的电力规划中心依然受国家能源局委托进行规划工作。对于具体实施规划的电力规划中心而言，做到公正和客观，不受企业身份的影响也是难上加难。
此外，据佟明东介绍，电力规划也是滚动修改，3年为时间窗口。除了出台前的前期协调，后期的实施跟踪也至关重要。
“过去的电力部规划处除了批项目之外，大部分的工作量是研究规划，研究市场。规划完成后，还要跟踪实施，实施我们有另外的计划处，如果某个地方过剩了，看得见的在建规模多了，那对不起，你今年或明年要控制。”欧阳昌裕介绍说。
在姜绍俊看来，规划实施与规划编制同样重要。规划发布者每年应检查规划实施情况，提出规划实施报告，并将报告内容纳入年度工作报告。规划实施的第二年结束后应考虑滚动修订。规划期结束后应对规划实施提出总结报告，该总结报告需要履行一定的批准手续，并向全社会公告五年电力规划实施情况。委托第三方对规划执行情况做后评价。这样使得规划研究、编制、发布、修订、总结、后评价形成一个完整的闭环。
“一部规划的出台不可能满足所有人的要求。对于我们而言，如何协调与地方政府和各大企业之间的沟通，也是难点。就像考试一样，时间一到，我们肯定会交卷。但是交出一份让各方都满意的答卷几乎是不可能的。”佟明东感慨道。 来源：中国投资咨询网
