电力体制改革进入全面提速阶段是否有深层次的原因?电力市场化机制建设如何推进?深入推进电力体制改革还有哪些需要注意的问题?接受中国经济时报采访的相关专家表示,市场化是电力体制改革的核心,改革推进的过程中需要厘清市场与政府的关系,充分发挥市场机制的作用。
改革提速正当其时
《中共中央、国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(以下简称“电改9号文”)发布之后,国家多次召开会议,要求加快改革实施速度,并且配套发布了《关于推进输配电价改革的实施意见》等一系列配套文件。国网能源研究院企业战略研究所所长马莉在接受本报记者采访时分析,我国经济发展进入经济新常态后,地方政府希望通过改革拉动地方经济增长、减轻企业用电负担、增强市场活力、释放改革红利。马莉表示,当前正是电力体制改革的最佳时机,各级地方政府对于推动和实施改革的决心和力度较大,而且前期试点对其他省份产生了带动和示范效应,使得电力体制改革能够尽快落地。
“电力体制改革势在必行,这一轮各省市电改方案的密集批复是水到渠成的事情。”厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对本报记者说,改革就是为了提高效率,电改会使电力行业更有效率,但是目前在市场如何建立、市场主体进入方面,还有待于相关部门进一步明晰细则。
马莉认为,电力体制改革全面提速,满足了市场主体参与改革、共享改革红利的诉求,将极大调动起市场主体的积极性。地方政府试点方案密集获批并向社会发布,也表明电力体制改革进入实操阶段,对于进一步凝聚各方改革共识、激发各方改革热情、提振各方改革信心可谓正当其时。
改革要完成三个“硬指标”
在“电改9号文”中,对电力体制改革目标的表述为:通过改革,建立健全电力行业“有法可依、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效”的市场体制,努力降低电力成本、理顺价格形成机制,逐步打破垄断、有序放开竞争性业务,实现供应多元化,调整产业结构,提升技术水平、控制能源消费总量,提高能源利用效率、提高安全可靠性,促进公平竞争、促进节能环保。
林伯强认为,电力体制改革要完成三个“硬指标”:第一,电价更低。因为改革的目的是提高电力行业效率,电价应该是降低的。第二,更加市场化。发用电计划的有序放开和电价的市场形成机制都将促成电力交易市场的加速落地。第三,电力行业的服务会更好。“放开两头,管住中间”的思路,放开了社会资本对配售电业务的投资,行业充分竞争会带来服务质量和水平的提升。
改革关键是理顺机制
深化电力体制改革,改变长期以来统购统销、调度交易一体化的电力行业,实现电价市场化、供应多元化、主体多样化,重点在于建立市场化机制。在此,马莉提出以下几方面内容。
首先,建立任务落地协调机制和改革问题多方磋商机制,统筹协调各项改革任务,以积极开放的态度共同面对和解决改革落地中的问题。
其次,理顺价格形成机制,通过建立规则明晰、水平合理、监管有力、科学透明的输配电价体系,促使电网企业提高生产积极性和电网运行效率,确保电网安全稳定经济运行;通过建立有效竞争的电力市场化机制,除公益性以外的发、售电价格通过协商或竞价形成,充分体现电力商品属性,发挥好市场机制的决定性作用。
第三,通过多举措让更多的改革红利惠及终端用户。通过设定市场准入条件,向符合条件的市场主体平等开放售电业务和增量配电业务。通过完善市场规则、市场监管手段等,增强市场竞争性。
第四,在市场框架下建立促进清洁能源消纳的机制。逐步探索建立包含电量市场、辅助服务市场、跨省跨区交易市场等在内的多元化市场架构,为新能源和常规电源提供充足的市场选择与空间,促进高比例新能源接入条件下的电力转型。
此外,针对售电侧改革中放开新增售配电市场并有序向社会资本开放售电业务,林伯强表示,社会资本进入售电侧后竞争力有限。“关于成立售电公司,占据着市场决定性地位和优势资源的电网公司实力最强。所以必须确立市场主体的进入和退出机制,确保社会资本能与电网企业公平竞争。”
改革要处理好三对“关系”
市场化是电力体制改革的核心,电力体制改革的过程也是市场机制优化电力资源配置作用强化的过程。马莉认为,在这一过程中妥善处理市场与计划、市场与政府和市场竞争与民生保障的关系尤为重要。
第一,处理好市场与计划的关系,确保市场改革平稳过渡。改革初期,发用电计划电量与市场电量并存,政府定价和市场定价并存,在计划逐步转向市场的过程中,需要处理好市场与计划的关系,保障电力交易公平性,逐步放开发用电计划,确保改革平稳过渡。
第二,处理好市场与政府的关系。马莉表示,电力市场化就是电力资源由政府计划配置方式向政府调控下的市场配置方式转变。在电力市场化的过程中,为弥补市场失灵、防止垄断企业滥用市场势力、促进自然垄断环节公平开放,需要同步推进政府职能转变,减少行政干预,加强监管和监督,在确保国计民生和国家能源安全的前提下,充分发挥市场机制的竞争作用。
第三,处理好市场竞争与民生保障的关系。马莉认为,在深化电力市场化改革过程中,为更好地保障人民生产生活用电需求,需要重点做好以下工作。一方面,妥善处理交叉补贴,确保电力普遍服务的实施。推动建立独立的输配电价机制,并以合理的输配电价水平为基础,测算电力用户支付和享受的电价交叉补贴额度情况,将暗补变为明补,逐步降低电价交叉补贴水平,待电价交叉补贴规模和范围逐步缩小后,可探索建立电力普遍服务基金,主要对偏远地区等特定用户进行补贴。在改革过渡期,需稳定电价交叉补贴来源,对目前承担电价交叉补贴的工商业用户等,在交易价格基础上继续承担电价交叉补贴加价。另一方面,政府保留必要的公益性调节性发用电计划,确保居民、农业、重要公共事业和公益性服务等用电需求。